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            推動《信托法》修改與制度完善

            來源:中國金融雜志   時間:2021-10-21   瀏覽次數:0

            《中華人民共和國信托法》(以下簡稱《信托法》)于2001年10月1日正式施行,至今已二十周年。作為經濟金融領域的重要基礎法律,《信托法》誕生于我國信托法律制度尚處空白、信托業亟待轉型發展的關鍵時期。該法的實施為信托關系的調整、信托行為的規范以及信托當事人的權益保護提供了法律依據,對建立健全我國信托制度、促進信托業健康發展起到了重要作用?!缎磐蟹ā肥┬卸陙?,我國金融業飛速發展,人民群眾財富穩步增長,信托業務需求日益增加。在此背景下,完善信托法律制度,更好適應信托行業發展新形勢、新要求的呼聲越來越強烈,近年來已有多位全國人大代表和政協委員呼吁適時推動修改《信托法》。

            為充分評估修改《信托法》的必要性和可行性,2021年2月,中國人民銀行條法司會同中國銀保監會法規部、信托部以及中國信托業協會成立了《信托法》立法后評估小組,組織開展立法后評估工作,了解法律實施效果、總結現存問題、聽取完善信托制度的具體建議,以期為適時推動修改《信托法》奠定良好基礎。

            《信托法》立法后評估工作總體情況

            本次《信托法》立法后評估主要采取問卷調查和座談會相結合的方式,對現行信托法律制度的科學性、合理性和可操作性進行全面評估。

            問卷調查開展情況

            評估小組按照重點突出、覆蓋面廣、代表性強的原則,圍繞《信托法》認知情況、實施效果、制度缺陷、修法重點、完善路徑等方面設計具體問題,形成調查問卷,并綜合考慮地域分布、經濟發展水平、信托業發展程度和信托機構數量等因素,選取北京、上海、浙江、廣東、湖北、河南、安徽、陜西、四川、黑龍江十個省市作為調查地點,涵蓋東部、中部、西部和東北四大經濟區域。在調研對象方面,覆蓋政府部門工作人員、信托公司從業人員、其他資管機構從業人員、信托中介機構從業人員、信托客戶以及專家學者六類群體,了解各方關注重點。2021年4月至5月,評估小組共發放調查問卷1149份,回收有效問卷1088份。評估小組對問卷結果進行了全面數據匯總和分類統計,對比研究不同地區、不同群體間的差異和特點,深入剖析其內在成因,形成評估結論。

            座談會開展情況

            為全面聽取各方核心關切,深入了解爭議焦點問題,2021年6月,召開《信托法》立法后評估座談會。會議邀請中國人民銀行、中國銀保監會、中國信托業協會、國內主要信托機構、高校等長期從事信托業監管、業務和理論研究的資深代表,并特邀部分曾參與現行《信托法》起草的知名專家學者出席。與會代表就信托財產登記、非交易性過戶制度、信托稅收、信托受益權流轉、受托人義務與責任等問題展開熱烈討論,提出了大量有建設性的意見。

            對《信托法》的總體評估結論

            《信托法》總體認知度較高,實施效果有待進一步提升

            總體來看,《信托法》在社會上具有較高認知度,各類群體了解、學習《信托法》的渠道較為暢通,大體了解信托法律制度的基本內容。從實踐看,《信托法》實施效果有待進一步提升,一定程度上制約了行業的充分發展,具體表現為:一是對部分法律條款的理解存在爭議,如對信托定義的理解、信托財產所有權歸屬等問題,不同群體有一定分歧;二是配套制度未能實施落地,如信托登記條款缺乏可操作性,已成為阻礙信托業發展的主要因素之一;三是調整范圍有限,尚未充分體現“《信托法》規范一切信托法律關系”的理念。但同時,我們也需要看到信托業未來發展預期良好,業務需求和發展空間較大,目前資產管理作為信托的一種重要功能已得到普遍了解和認可。在引導信托業回歸本源、拓寬業務種類、充分發揮制度優勢的發展背景下,信托業務需求和未來發展潛能將得到進一步釋放。

            應盡快推動《信托法》修改,解決信托業發展掣肘

            完善以《信托法》為基礎的信托法律制度,其重要性和緊迫性已成為各方共識。長遠來看,為完善信托制度的頂層法律設計,厘清信托法律關系中的一些基礎性問題,確有必要加快推動《信托法》修改,奠定信托業健康發展的基石。當然,《信托法》作為信托制度的根本法,在實踐中仍有必要以行政法規或者規章規范性文件等形式落實配套制度,強化法律執行。

            應重點圍繞信托財產登記、非交易性過戶、信托稅收等內容,完善制度設計

            一是信托財產登記制度方面,社會各方表達了對完善信托財產登記的強烈訴求。雖然《信托法》第十條對信托財產登記作了授權性規定,但未明確登記性質、登記財產種類、登記機構等,欠缺可操作性,致使信托財產登記難以落實,極大阻礙了信托業的發展。二是信托財產非交易性過戶制度方面,實務中,在開展部分種類的信托業務時,委托人將信托財產轉移給受托人,只能參照交易過戶辦理財產過戶手續,交易手續繁瑣,交易成本較高。各界代表呼吁建立信托財產非交易性過戶制度,簡化交易流程,降低交易成本。三是信托稅收制度方面,優化征稅環節、避免重復征稅的呼聲較為強烈。我國法律目前尚未專門規定信托稅收政策,現行稅務實踐對于信托財產的轉移征稅一般采取“視同交易”的態度,實踐中信托財產轉移環節重復征稅、受益人獲取信托利益環節稅收流失等問題較為突出。四是信托財產所有權歸屬方面,由于《信托法》對該問題的規定相對模糊,各方的認識也存在較大差異,信托財產所有權與受益權相分離的特征并未得到普遍認同,后續需深入論證在法律層面明確信托財產所有權歸屬的必要性和可行路徑。五是信托受益權的登記和流轉方面,《信托法》規定受益人享有信托受益權,但未明確信托受益權的性質和確權依據。信托受益權登記制度的缺失,導致無法以統一登記的方式記錄信托當事人之間的法律關系和權利義務,也制約了信托受益權的流轉,致使未充分發揮信托受益權的財產價值。六是受托人義務方面,受托人義務泛化和委托人、受益人合法權益保護不到位的問題同時存在,現行規定較為原則寬泛,責任邊界不夠具體清晰,后續宜針對不同類型的信托業務,細化受托人義務的具體內容和標準。

            需著力完善信托業監管,健全監管體系

            從調查結果來看,社會各界已普遍理解和接受“所有金融活動納入統一監管”的理念,認為應當按照《信托法》適用于一切信托法律關系的思路,將各類信托創新產品納入《信托法》調整范圍,實施功能監管。未來《信托法》修改需進一步厘清營業信托的業務邊界,并明確營業信托與其他資管業務的關系等,科學界定調整范圍,完善業務監管規則,提升信托法律制度的適用性、體系性和完整性。

            健全信托法律制度的具體建議

            總體上,社會各界在高度肯定《信托法》積極作用的同時,也對目前信托法律制度存在的一些問題和短板提出了建議,呼吁盡快啟動《信托法》修改工作,促進信托業健康發展。

            依托我國現有財產登記體系,完善信托財產登記

            信托財產登記制度長期難以落地,導致很多財產種類因無法辦理登記而難以進入信托領域。在強調信托業回歸本源的背景下,信托財產登記制度缺失已成為制約信托業發展的最重要因素之一,亟須修改完善。具體完善路徑上,主要有新設機構統一登記和依托現有機構分散登記兩種思路,此外也有統一登記與分散登記相結合、分散登記為主統一登記為輔等想法。統一登記的優點在于能夠涵蓋所有信托財產,有利于信托財產的集中公示和查詢;缺點在于需在我國現有財產登記體系外新設一套機制,協調難度大,并會造成同一財產的所有權登記和信托登記機構不一致的問題。分散登記的優點在于依托我國現有財產登記制度,不改變現有登記體系;缺點在于難以實現各類信托財產的集中公示和查詢,特別是對家族信托等綜合型信托業務造成不便,同時,我國現有財產登記體系也暫無法覆蓋所有財產種類。

            綜合各方因素,依托現有財產登記體系統籌設計信托財產登記制度,同時設置兜底條款對沒有登記機構的財產予以統一登記,可能是相對務實和可行的做法。

            采取登記對抗主義,合理界定信托財產登記效力

            現行《信托法》第十條實際上采取了登記生效主義,體現了督促當事人及時辦理登記、確保財產和交易安全的立法原意。但這一規定與《信托法》其他條款存在割裂,實踐中也存在一系列問題。一是登記生效主義否認當事人自主履行權利義務的合法性,增加了信托交易的不確定性,不符合意思自治原則。二是登記生效主義與信托財產登記的根本目的不一致。信托財產登記的根本目的在于公示信托財產的權屬和獨立性,將其區別于委托人未設立信托的其他財產和受托人的固有財產,對抗第三人的不當追索。因此,登記對抗主義更符合信托財產登記原意。三是實踐中由于信托財產登記未能落地,登記生效主義并未起到督促登記、確保交易安全的作用,反而可能成為當事人違反信托合同義務、侵害他人合法權益的工具。因此,未來修改《信托法》時,有必要重新審視信托財產登記效力相關條款,予以研究完善。

            完善非交易性過戶等配套制度

            信托財產的所有權轉移是信托成立的基礎。立法后評估中,實務界對建立信托財產非交易性過戶制度表達了強烈需求。應當看到,這個問題本質上反映了信托財產權屬不明確、信托稅收政策不盡合理等現實困境。未來探討建立非交易性過戶制度的必要性與可行性,應當與信托財產登記、信托稅收政策等配套制度的完善統籌設計、統一推進,合理安排信托財產所有權轉移與信托財產登記的制度設計,實現便利信托交易環節、降低交易成本、推動信托業務發展的最終目的。

            明確信托稅收政策的基本原則

            針對立法后評估中反映的信托財產轉移環節重復征稅、信托利益歸屬環節稅賦流失等問題,有必要研究借鑒相關國際經驗,立足我國實際,在《信托法》中對信托稅收政策作原則性或授權性規定,提升信托活動中稅賦征收的科學性和規范性。同時,考慮到信托稅制問題的復雜性,很多問題難以在《信托法》中完全解決,如實踐中因信托性質、信托財產類別、涉及交易種類等的不同,各類信托活動在納稅主體的確定、適用稅種和稅率等方面都有很大差別。因此,后續還需通過監管文件等形式,根據立法相關規定作出符合實際的制度安排。

            貫徹功能監管理念,對信托業監管作制度性安排

            現行《信托法》中有關信托業監管制度的空白,主要是由立法出臺時我國信托業尚未充分發展、各方爭議較大等客觀因素導致的。從國際經驗看,世界主要國家多采取分別立法的形式,對信托法律制度和信托業監管制度分別制定專門法律??紤]到我國立法實際,為解決目前監管中存在的業務邊界不清晰、監管標準不統一等問題,可在深入研究的基礎上,在《信托法》中對信托業監管作原則性和授權性規定,貫徹功能監管理念,推動《信托法》切實適用于一切信托法律關系,同時為具體的監管制度安排留出接口,兼顧立法的穩定性與監管的適度靈活性,營造有利于公平競爭和信托受益人統一保護的監管環境。

            完善公益信托制度,加強法律銜接

            評估中反映的《信托法》中公益信托缺乏稅收優惠規定、與慈善信托的關系不明確等問題具有重要的現實意義。當前,信托機構開展公益信托業務,需通過與慈善組織合作的方式才能按照《中華人民共和國慈善法》間接享受稅收優惠。這些問題需要在未來修改《信托法》時予以研究解決,健全公益信托制度體系,真正體現公益信托的制度價值。

            健全信托法律關系的基礎性制度

            評估中反映的有關信托法律關系的基礎性問題,主要集中在信托的定義是否應明確體現所有權的“轉移”、委托人與受益人的權利沖突如何解決、如何清晰界定受托人義務與責任邊界、信托受益權的登記和流轉、《信托法》與民法典的整體銜接等方面。上述問題還需在立法修改過程中進一步深入研究,探索適當的解決路徑。

            強化信托法律制度的執行,激發制度活力

            當前信托制度存在的一些問題,既有法律規定過于籠統、不夠清晰的原因,也有法律落實不到位、執行層面缺乏配套規定的原因。評估工作中,對于信托財產所有權歸屬、完善信托財產登記的路徑、信托稅收原則等問題,不同群體的理解往往呈現較為明顯的差異,這在一定程度上反映了立法與執行層面的脫節?!缎磐蟹ā返男薷耐晟剖且豁楅L期性工作,不可能一蹴而就。在推動修法工作的同時,還應當用足用好現行法律規定,強化法律執行效力,對法律已有規定但不夠具體的問題,可通過配套細則等方式予以落實,激發制度活力,讓《信托法》真正成為“活法”。

            立法后評估是貫徹落實全國人大和國務院立法工作要求的一項重要工作,對于客觀評價現行制度實施效果、深入論證立法的必要性和可行性、提高立法工作質量具有重要意義。后續,評估小組將以《信托法》立法后評估為基礎,持續深入研究各方面重點問題,積極配合立法部門適時推動《信托法》修改工作。

            (作者:《信托法》立法后評估小組 課題組成員:劉宏華  劉曉洪  周瑩  杜嘉能  胡新陽  李洋  劉源(中國人民銀行條法司);綦相  杜墨  劉蓓蕾(中國銀保監會法規部);賴秀福  胡戎飛(中國銀保監會信托部);漆艱明  閆建東 蔡概還  李憲明  湯淑梅(中國信托業協會))



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